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公示制度立法的悖论
发布人:陈少先 发布时间:2010-7-21 21:35:55 已被浏览 1066
 

公示制度立法的悖论

 

北京市久瑞律师事务所陈少先律师

 

《中华人民共和国物权法》第六条规定:不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让,应当依照法律规定交付。

这一条是关于物权公示原则的规定。物权公示原则是指,物权在设立或变动时,必须采取一定的方式使公众知晓物权设立或变动的事实,如果没有采取法定的公示方式就不能发生物权设立或变动的法律后果。关于物权的公示方式,不动产为登记,动产为交付。假如,我们购买一套房屋,因房屋属于不动产,根据物权公示原则,不动产物权的变动应当登记,所以我们如果要想取得该房屋的所有权,就必须到房产管理部门进行登记,否则尽管我们交付了房款,原房主也将房屋交付给我们,我们也实际占有了该房屋,但由于没有按照法律规定进行登记,该房屋的所有权仍然没有转移。同样,假如我们购买一部手机,那么我们只有从出卖人那里实际取得手机,也就是将手机从出卖人手中转移到我们手中,我们才能说这部手机是我们的。这里的交付就是手机这一动产物权的公示方式。

物权之所以要采用公示的方式,其根本原因就在于物权的性质,因为物权具有绝对性和排他性,它能够对抗权利人以外的一切人,为了避免权利人之外的第三人遭受意想不到的损害,就必须采取一定的方式让大家都知道物权的存在和归属,这样人们在进行交易的时候才会明确某人是否享有物权,享有什么种类的物权。

《中华人民共和国物权法》的施行,确立了我国实行的房屋、车辆、土地等行政机关的登记制度,是法律规定的公示制度。

但是,在《中华人民共和国物权法》施行后,负责登记管理的行政机关,拒绝除业主、公、检、法公务人员以外的公民查询公示登记信息。行政机关认为,公示登记信息涉及公民隐私。公示登记的信息成了公民隐私,被登记机关严格保密,公示制度成了保密制度。为什么出现公示制度等于保密制度这种现状,究其原因,还是源于《中华人民共和国物权法》的规定。

《中华人民共和国物权法》第十八条规定:“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料,登记机构应当提供。”

“物权法”将公示信息的查询权利限制在“权利人”、“利害关系人”的小范围内。

立法机关认为:“不动产登记制度是建立和完善物权法律制度的基础。但是,究竟哪些人可以查询和复制登记资料,在立法征求意见过程中有不同的意见。有一种观点认为,任何人都可以查询和复制,所有的社会公众都可以进行查询。持这种观点的主要基于以下三个理由:第一个理由是,物权公示的目的就是要公开登记资料,让社会公众都能够知道物权归属的状况。第二个理由是,如果权利人选择进行登记,登记行为本身也就表明他并不把所要登记的内容作为个人隐私,登记的资料就是准备要公开的,因此不属于隐私的范畴,也不属于商业秘密。第三个理由是,如果一部分人可以进行查询、复制,而另外一部分人不能进行查询、复制,就需要做出一些限制性的规定,在实际操作中所需的成本比较高。还有一种观点认为,对于享有不动产物权而不想进行交易的权利人来说,没有必要使其不动产物权登记信息让社会公众都知道。对于想要受让不动产物权的当事人来说,也无须了解所有的不动产物权登记信息,需要了解的只是对方需要出让的不动产物权信息。因此,没有必要规定不动产登记资料向全社会公众开放。

“对于这个问题,国外的规定也不一样,有的国家、地区是允许大家都可以查询,有的则做出某种限制。瑞士民法典规定,任何人均有权获悉在不动产登记簿上登记的不动产所有权人为何人。经初步证据证明为有利益关系者,有权请求查阅不动产登记簿或请求就此制作内容摘要。任何人不得提出其不知不动产登记簿上登记的抗辩。日本不动产登记法规定,任何人都可以缴纳手续费,而请求交付登记簿的誊本、节本或地图及建筑物所在图的全部或一部的副本。并且,以有利害关系部分为限,可以请求阅览登记簿及其附属文件或地图、建筑物所在图。德国法律规定,不动产权利人和相关利害关系人可以申请查询不动产登记簿。 

“立法机关经研究,认为物权公示本来的含义或者真正目的,不是要求全社会的人都知道特定不动产的信息。物权公示虽然是针对不特定的人,但这个不特定的人不是全社会的人。登记资料只要能够满足合同双方当事人以外或者物权权利人以外的人中可能和这个物权发生联系的这部分人的要求,就达到了登记的目的和物权公示的目的了。如果不加区别地认为所有人都可以去查询、复制登记资料,实际上是一种误导,做了没有必要做的事情,甚至会带来没有必要的麻烦。因此,本条规定,权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料,登记机构应当提供。”(以上引自胡康生主编《中华人民共和国物权法释义》第5758页)

谁是“权利人”?这不难理解,向登记机关申请登记的人,就是权利人。谁是利害关系人?立法没有作出规定,也没有作出立法解释。

利害关系人,我们认为可以分为两大类,一类是权利人的配偶,另一类是权利人的债权人。除此以外,还有什么人可以认定为利害关系人呢?

权利人的配偶,根据婚姻法规定,可以认定是权利人的利害关系人。证明夫妻关系比较容易,向登记机关出示《结婚证》等身份文件既可。债权人,是不是登记机关认可的利害关系人?查询人如何向登记机关证明自己是权利人的利害关系人?登记机关是否有权审查债权、债务关系?实践中登记机关没有能力,也没有兴趣确认谁是“利害关系人”,干脆,除权利人本人及公、检、法机关外,其他人查询一律不接待。

立法机关认为,“登记资料只要能够满足合同双方当事人以外或者物权权利人以外的人中可能和这个物权发生联系的这部分人的要求,就达到了登记的目的和物权公示的目的了。”登记机关采用什么程序审查“物权权利人以外的人中可能和这个物权发生联系”?采用什么标准认定“利害关系人”?

立法机关是否还应考量公示制度成保密制度的后果,考虑目前的社会条件、立法、执行环境、经济水平,我国至今没有建立社会诚信制度等的现实情况。司法实践中的执行难,“老赖”的大量存在,法院积案如山。当“公示制度”成了“保密制度”,物权法也就成了“老赖”们的优质保护伞。

不是什么人都热衷于查询公示信息,只有配偶与债权人才会关心公示信息。

立法机关“如果不加区别地认为所有人都可以去查询、复制登记资料,实际上是一种误导,做了没有必要做的事情,甚至会带来没有必要的麻烦”的担心,完全是多余的。将公示信息保密,也不利于建设公开、公平、公正的和谐社会。

可以说,立法机关“没有必要规定不动产登记资料向全社会公众开放”的立法动机,是造成公示制度变成保密制度的根本原因。

为了解决公示信息查询难,日前,广州市地方立法通过的《广州市妇女权益保障规定》第二十三条第一款规定:“夫妻一方持身份证、户口本和结婚证等证明夫妻关系的有效证件,可以向工商行政管理部门、房地产行政管理部门、车辆管理部门等机构申请查询另一方的财产状况,有关行政管理部门或者单位应当受理,并且为其出具相应的书面材料。”广州的地方立法,也仅是将配偶认定为“利害关系人”的一部份作了明确的表述,没有从根本上解决“利害关系人”难题的全部内涵。

我认为,在目前政府执法水平的条件下,中国的立法要符合国情,必须考虑到公务员法制水平的现状。法律规定一项法律规定,内涵与外延都必须明确、清楚。物权法既然提出了“利害关系人”的概念,就必须以列举的方式穷尽“利害关系人”的外延。

事实上,当立法在列举“利害关系人”的外延时,就可然会陷入不能穷尽的怪圈。这也是立法机关提出“利害关系人”概念,却不列举的原因。

我认为,物权法将公示信息查询限制在“利害关系人”的范围内,使得公示制度在实践中变味成了保密制度,有悖了设定公示法律制度的初衷,不利于建设法制社会,不利于建设和谐社会。

我建议,全国人民代表大会修改《中华人民共和国物权法》第十八条之规定,删除该条关于“权利人”、“利害关系人”的限制。

 


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